义务教育阶段“公参民”学校规范治理的内在理路与未来走向

“公办学校参与举办民办学校”简称“公参民”，一度被称为“公立转制中小学”“公立中小学改制学校”“国有民办学校”“公办民助学校”“民办公助学校”等，是一种公办学校（含其附属学校、校办企业、学校基金会、学校工会等附属机构）单独或者与其他主体合作，在学校国有教育资源产权不变或部分产权合法转移的前提下，依托公办学校品牌、校舍、教师编制或管理力量，由家长支付学费承担教育教学成本，实行民办学校运行机制的办学方式。在此过程中，公办学校的教育资源和民办学校灵活的招生、收费机制是吸引其他主体参与的基础。

这一模式自1993年左右在个别省、市开始出现。2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（简称《实施条例》）第六条将“公参民”正式列为一种附带条件的办学方式，很多地方出现了“钻空子”“改形式”的变化，导致“公参民”目前在全国民办中小学特别是义务教育阶段中仍然存在。近期全国性的调研表明，“公参民”学校全国总数不下于2000所，约占全部民办义务教育阶段学校的20%左右。有的地方数量更多，东部某省“公参民”学校占到全部民办义务教育阶段学校的1/3，甚至有的地区达到85%。

一、义务教育“公参民”办学实践：“穷国办大教育”举措贡献背后潜藏诸多风险

2003年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民促法》）中明确界定，民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。公办学校一方面属于“国家机构以外的社会组织”，另一方面也存在部分不需要上缴国库或者财政专户的非财政性经费（如校办工厂收入、学校基金会资金、学校工会会费等），符合《民促法》中有关办学主体资格的规定。在这种情况下，“公参民”办学形式具备了法律上的“合法性”。

“公参民”办学形式在特定时期，对教育的快速发展作出了历史性贡献。《教育部等八部门关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（教发〔2021〕9号，以下简称“9号文”）也认为，这种办学形式“积极扩大优质教育资源覆盖面，在一定程度上缓解了部分地方优质教育资源的供需矛盾，满足了人民群众多样化的教育需求”，也有效缓解了一定时期内地方财政性教育经费不足的状况，积累了基础教育阶段办学体制机制改革的经验。从整体上讲，“公参民”学校提供了差异化、个性化的教育供给，满足了老百姓多元化的教育需求。这一贡献是得到政府、社会和理论研究者一致公认的。但是，“9号文”同时也指出，“‘公参民’办学模式诱发了许多矛盾和问题，引起社会广泛关注”。可以说，从“公参民”办学形式诞生起，其中的风险点就不断引起学者、举办者和社会各方面的激辩。

一是弱化了地方政府举办义务教育的主体责任。一些地方政府通过“公参民”办学，利用民办机制运行，大幅减轻了后续办学投入的压力。“公参民”学校在双重体制和机制优势下，迅速扩张的能力与动力更强，极易成为名校，从而产生义务教育阶段公办、民办教育结构失衡问题。从部分地区义务教育阶段出现所谓“民强公弱”现象来看，或多或少与“公参民”学校存在某种关联。

二是形成了“假民办”的恶劣印象。绝大部分“公参民”学校特别是公办学校单独举办的、公办学校与地方政府及相关机构合作举办的民办义务教育学校，在发展中都享有了特殊的政策，学校利用“公”的资源优势与“民”的收费政策，在办学成本、师资力量、教学条件、招生宣传等方面都具有优势，是普通民办学校无法达到的。社会上认为“公参民”就是“假民办”，是借助公办资源和政策倾斜，利用民办机制进行“捞钱”收费，市场竞争规则不公平，一定程度上破坏了教育生态。

三是变相加剧了义务教育领域“择校热”。“公参民”学校作为地方政府支持的民办学校，普遍不受“划片入学”“就近入学”等义务教育招生政策限制，可以跨区域招生、提前招生，进而催生“择校热”，使义务教育阶段学生减负困难重重。参与举办民办学校的公办学校借助办民校获取的收益，能够更大力度地改善自身办学条件和师资待遇，吸引更好的生源与师资，从而进一步拉大重点学校与普通学校之间的差距，使公办学校内部出现“强者愈强、弱者愈弱”的两极分化现象。所举办的民办学校，往往成为解决公办学校“条子生”的重要出口，破坏了义务教育均衡发展的基本原则。

四是不同程度上存在国有资产流失问题。“公参民”学校，特别是一些未实现“六独立”要求（即新《实施条例》规定的独立的法人、校园、师资队伍和基本教育教学设施、财务会计制度、招生、学业证书）的“名校办民校”，利用优质公办学校多年积累的品牌、师资、管理等教育资源，支持、资助民办学校发展。但公办学校投入的无形资产未经评估也无法衡量，多年的办学积累未能转化成国有资产，存在各种国有资产流失问题。一些教育部门及合作办学的公办名校对所参与举办的民办学校缺乏监管，导致部分民办学校办学行为不规范，“砸了公办名校招牌”，从而造成国有无形资产的损失。

五是容易成为腐败高发易发的危险点。一些“公参民”学校在实践中偏离了法律与政策规定，产生许多“变异”形式，如公办学校“校中校”“校中民办班”“一校两制”，混合编班、混合办学、混编使用教师、以公办名校分校等名义进行宣传招生等情况仍然存在。对于这些不规范办学行为，地方教育行政部门“睁一眼闭一眼”，有的还主动寻找变通办法，使得国家的多次治理无法落到实处。一些地方政府利用“公参民”学校具有招生自主权的政策空间，变相进行权力寻租，增加了“公参民”学校治理的难度。

二、“公参民”办学追问：多年努力屡禁不止揭示义务教育问题实质

一是近20年来国家多次对“公参民”办学行为进行规范。2004年4月1日开始施行的《实施条例》在允许公办学校参与举办民办学校的前提下，对公办学校参与举办民办学校作了严格的规定。除明确要求“不得利用国家财政性经费”“不得影响公办学校正常的教育教学活动”，并应当经主管部门按国家规定条件批准外，还要求“五独立”，同时规定“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”。 

2005年12月，《国家发展改革委教育部关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》（发改价格〔2005〕2827号）要求，各地从2006年1月1日起，“全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准”。2006年初，教育部与国务院纠风办等七部门联合制定了《关于2006年治理教育乱收费工作的实施意见》（教监〔2006〕6号），再次对此进行了重申，要求各地加强对办学体制改革工作的领导，对改制学校进行全面清理。同年8月，《教育部关于贯彻〈义务教育法〉进一步规范义务教育办学行为的若干意见》（教基〔2006〕19号）要求，省级教育行政部门会同财政、国有资产管理等部门对本地义务教育阶段改制学校进行全面清理，并在明晰学校资产属性、学校办学性质、确保公共教育资源不流失的前提下，广泛听取当地人民群众的意见，提出解决现有改制学校问题的政策措施，依法加以规范。2007年2月，《教育部等部门关于2007年规范教育收费、进一步治理教育乱收费工作的实施意见》（教监〔2007〕4号）要求，继续坚持全面停止审批新的改制学校，加大改制学校清理规范工作力度，明确清理规范工作进度时间表，确保清理规范工作稳步进行，要争取在2008年内完成义务教育阶段改制学校的清理规范工作。天津、辽宁、海南、江苏、山东、河南、河北等地相继也制订了类似的政策。2010年，国务院纠风办、监察部、国家发展和改革委员会、教育部、财政部、审计署联合印发了《关于对义务教育阶段改制学校清理规范工作开展复核检查的通知》（国纠办发〔2010〕7号），对这一工作进行了强化。 

值得注意的是，这一时间段开展的规范整顿工作虽有成效，但在实践中仍有反弹，并没有真正切断“公参民”学校举办的动力机制。2018年11月，教育部办公厅向全国通报了几起地方民办义务教育发展问题，明确提出“一些地方在义务教育发展中出现了公办民办发展失衡、履行政府职责弱化、少数民办学校违规办学等突出问题，严重损害了人民群众利益和教育良好生态”，指出某地对公办义务教育投入方向存在严重不足，在履行政府发展义务教育职责方面存在严重缺位的现象，同时却在用地、补贴等方面向民办学校提供优惠。由此导致的结果是，民办学校规模惊人，民办初中学位占比超六成，大班额情况严重，公办教育资源严重不足。甚至有的地方将部分学生从公办学校分流到民办学校就读，引发部分群众聚集上访。教育部在通报中强调，要坚持政府发展义务教育的法定责任，在依法保障义务教育公益性的前提下，合理统筹公办民办义务教育协调发展，严禁以发展民办教育为名推卸政府责任。

二是地方对“公办学校参与举办民办学校”有较大的积极性的主要动因是弥补地方教育经费缺口。2003年，全国教育经费仅为6208.27亿元。其中，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为3850.62亿元，占全部教育经费的62.02%，是当年GDP的3.28%；社会团体和公民个人办学经费达259.01亿元，占全部教育经费的4.17%。如果进一步考虑到捐资集资104.59亿元、学杂费1121.50亿元的话，将占到全部教育经费的23.92%。

在中小学阶段，公立学校中的薄弱校改造工作地方政府压力极大。比如长春市1995年城区教育实际经费约需2.1亿元，而缺口达7100万元。换句话说，单靠国家拨款，不仅不能加快教育发展，就是生存也很困难。另外，原有的全部依靠国家投入举办全部教育的模式也影响到我国基础教育的发展。据测算，这一期间我国高等教育经费占政府教育拨款的20%以上，在一定程度上挤占了九年义务教育的政府投入。

在相当一段时间内，教育经费不足的矛盾仍然是教育事业发展的突出问题，地方政府有向社会寻找教育资金的压力和动力。在这种情况下，“公参民”的产生本身是教育经费严重不足、“穷国办大教育”时代的产物，属于特殊时期的特殊手段。这种情况在2012年之后开始在根本上得到缓解。教育部、国家统计局、财政部《关于2012年全国教育经费执行情况统计公告》（教财〔2013〕7号）表明：2012年全国教育经费总投入达到27695.97亿元，占GDP的4.28%，第一次达到1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的占GDP4%的目标。其中，财政性教育经费达到22236.23亿元，占全部教育经费的80.29%；在生均公共财政预算教育事业费方面，全国普通小学为6128.99元、全国普通初中为8137.00元。

教育部公布的《2019年全国教育经费执行情况统计快报》表明，2019年全国教育经费总投入更是增长至50175亿元（占GDP的5.09%）、国家财政性教育经费为40049亿元，均比2012年再增长80%以上。2019年，全国义务教育经费总投入为22780亿元，相当于2012年全国教育经费总投入的80%。全国普通小学生均教育经费为13493元，全国普通初中生均教育经费为19562元，分别是2012年的2.20倍和2.40倍。可以说，在国家对教育的财政性经费投入不断增强的情况下，继续大规模举办“公参民”学校除了惯性使然，还有就是“公参民”学校为政府带来的利益和“便利”让人欲罢不能。

三是应进一步认识到“公参民”的办学方式与公平而有质量的教育发展方向相冲突。从数量看，2020年全国共有义务教育阶段学校21.08万所，招生3440.19万人，在校生1.56亿人。小学学龄儿童净入学率99.96%，初中阶段毛入学率102.5%，九年义务教育巩固率95.2%。［3］从基本均衡程度看，截至2019年底全国累计已达2767个县通过国家基本均衡认定，占比为95.32%，累计已有23个省份整体实现县域义务教育基本均衡发展。［4］可以说，义务教育基本均衡的快速推进，意味着适龄儿童少年“有学上”的问题得到了根本解决。在此基础上，教育部于2019年8月正式印发《县域义务教育优质均衡发展国家督导评估认定工作规程》，随后正式启动优质均衡督导评估认定工作。目前形成的优质均衡“三个原则”分别是：重硬件，更重软件；重指标合格，更重群众满意；重数量，更重质量。优质均衡的核心要义是“四个更”，即全面发展的理念更鲜明、标准化建设程度更高、教师队伍更强、人民群众更满意。 

在这种情况下，如果义务教育阶段的“公参民”学校继续享受特殊政策，在硬件、软件两方面持续与其他义务教育阶段学校展开不公平的竞争，将会成为义务教育阶段“择校热”的推手之一。尤其是目前初中阶段“公参民”学校多表现为升学特色突出，助长了义务教育应试色彩，加重了教育的内卷化程度，在全国范围内推进优质教育均衡发展的背景下，尤其应加强治理。 

三、义务教育“公参民”办学治理：从立法层面对各种形变实不变的“公参民”活动进行细化和禁止

2007年教育部大力清理规范“公参民”办学之后，出现了多种变种。这些变种现象是2021年新修订的《实施条例》要重点解决的问题。新《实施条例》第七条明确规定“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校”，此外，仍然有如下有代表性的一些举措值得注意。

一是禁止地方政府利用国有企业和公共资源举办实施义务教育的民办学校。原《实施条例》规定“公参民”学校要由主管部门按国家规定条件批准，同时要做到“五独立”。2007年之后教育部也要求全面清理整顿原有的“义务教育阶段改制学校”。很多地方在执行过程中，将原有的公办学校参与举办转为教育行政部门下属的国有教育资产公司（国有企业）举办，甚至在一些地方变更为了“工会”举办，这些举办者只履行法律手续，具有举办者的“名”，实际的管理和办学仍然由原有的公办学校负责。本次《实施条例》修订后，在第八条中明确规定，“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”，对这一现象在根本上进行了禁止。

二是禁止“仅以品牌输出方式”等收取管理费现象。“贴牌收费”现象在公办高校参与举办民办中小学、知名公办中小学参与举办民办中小学中普遍存在。如某省有数十所公办高校参与举办中小学，占该省全部公办高校的一半以上。甚至某知名公办高校在全国举办了数十所民办中小学，遍布10多个省份。但是，从实地调研来看，作为母体的公办高校无法向数十所中小学提供校长、师资、课程等方面的支持，所办中小学的师资和管理人员均来自社会招聘。高校举办一所中小学每年收取100万元至200万元的管理费，每年收取的总费用近亿元。某高校附中，在全国前后挂了数十所分校牌子。调研表明，该校并没有实质性的师资、管理、教育教学投入，所办中小学的师资和管理人员均来自社会招聘。这些参与举办民办中小学的公办高校或公办中小学，所起的作用仅仅是挂了一个“某某大学附属学校”“某某中学分校”的牌子，每年获取高额利润。在全国社会组织网上查询得知，名称中有“大学附属”、业务主管为“教育行政部门”的全国有124家，其中绝大部分为公办大学举办的民办学校。本次《实施条例》修订后，第七条重点强调“不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准”以及“公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益”。 

三是对教师挂编等“要素公参”现象进行规范。从抽样调研来看，各地普遍存在民办中小学有公办编制教师的现象。比如，某地调研表明，近三分之二的“公参民”学校中有公办编制的教师，有的民办中小学的师资基本上由公办编制教师组成，工作时间在5年甚至10年以上。 

教育领域中的“编制”是针对公办学校（事业单位）设置的人员数量定额，由财政按编制支付人员经费和社保经费。民办学校中具有相当数量的公办编制教师，意味着是从其他公办学校中“借来”的。而这些被“借走”的教师，虽然由民办学校支付薪金待遇，但是财政依然按其在公办学校中工作而拨付相应的经费。这些财政拨付费用的去向和使用，成为地方政府暗箱操作的“小金库”。换言之，在这些地方，不少面向社会择校招生、市场收费的所谓“民办学校”实际上更应该是“公办学校”。还有少数地方，将原有公办学校简单翻牌，场地、管理、师资均未发生变化，就转为可以面向社会收费的“民办学校”。这种翻牌现象与公办大学挂牌收费如出一辙，社会反响恶劣。 

如上所述，2007年左右全国各地已经有一批“公参民”学校被勒令退回公办。本次《实施条例》修订中，第三十四条明确“公办学校教师未经所在学校同意不得在民办学校兼职”。特别需要指出的是，新《实施条例》第三十七条规定“教育行政部门应当会同有关部门完善管理制度，保证教师在公办学校和民办学校之间的合理流动”，其中的“合理流动”是指公办学校和民办学校之间的教师流动，不是指民办学校可以长期占用公办学校在编教师。

四是明确规定“公参民”学校收费可进行最高限价。“公参民”学校用较低的价格甚至是无偿占有公建配套校舍等公共教育资源，办学的成本大大降低，收费方面即便和纯粹的民办学校保持一致，也具有较大的节余空间。这种办学形式出现之后，不少地区纯粹的民办学校日益减少。其根本原因在于两者竞争地位完全不平等。这种态势发展下去，必然导致以各种公办资源为支撑的高收费“公参民”学校盛行。新《实施条例》第四十二条明确“对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校，省、自治区、直辖市人民政府可以对其收费制定最高限价”。可以说，这是将“公参民”学校提供的教育服务纳入《中华人民共和国价格法》第十八条中规定的重要的公用事业、重要的公益性服务范围采用了“政府指定价”的办法。

五是细化明确了义务教育阶段民办学校的招生要求。以往民办义务教育阶段民办学校特别是“公参民”的招生往往具有特殊性，通过提前招生、笔试面试等方式对生源进行“掐尖”挑选。实践中往往强调了原《实施条例》第二十七条中规定的民办学校“可以自主确定招生的范围、标准和方式”“应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用”的条款，却忽视了同条款的第一句是“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权”；更没有注意到《中华人民共和国义务教育法》第十二条中“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”的规定。

在《实施条例》修订中，对相应条款进行了调整，在第三十一条强调“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权”，在审批机关核定的办学规模内，才能“自主确定招生的标准和方式”，并应“与公办学校同期招生”。同时规定，“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理”，以及“实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生”。这些规定，都力求做到与《义务教育法》中的规定更为协调一致，但也由此削减了民办学校发展的“生源红利”。

四、义务教育“公参民”办学发展：政府坚定价值责任立场重拳出击下的未来走向

《实施条例》修订之后，2021年5月下旬，中央教育工作领导小组秘书组、教育部联合召开规范民办义务教育专项工作推进会，随后印发了“9号文”。会议强调义务教育是国民教育的基础，是国家事权，依法应由国家举办，必须落实政府举办义务教育的主体责任，标本兼治，全面提升义务教育质量。综合来看，未来义务教育阶段“公参民”学校的发展，应着重考虑如下几个方面。

一是地方应全面排查义务教育“公参民”办学情况。考虑到义务教育阶段的民办学校审批权限均在地方，各地应严格按照新《实施条例》要求，对义务教育“公参民”现象进行全面梳理。对于公办学校、教育资产公司等国有企业直接举办或参与举办实施义务教育的民办学校，以及以公办学校品牌输出、国有或公建配套校舍场地租赁、公办在编教师等“要素参公”方式间接参与举办实施义务教育的民办学校的，分类统计梳理。

二是地方应制定较为全面的义务教育发展规划。义务教育阶段的民办学校无序扩张的主要原因，在于地方没有具备约束力的义务教育发展规划。多年累积下来之后，义务教育中的民办学校特别是“公参民”学校占比不断增长，最终变相推卸政府举办义务教育的主体责任。在地方制定义务教育发展规划中，应依据常住人口规模进行教育资源配备，对地方民办义务教育在校生占比情况、结构调整和布局优化应进行重点考虑，对其中涉及“公参民”义务教育阶段学校的，应有方向性的指引。

三是符合条件的“公参民”学校应回归公办学校。从举办者的角度来看，义务教育阶段“公参民”学校中绝大部分为公办学校单独举办或公办学校与地方政府及相关机构（含具有财政经常性经费关系的其他单位、政府国有投资平台、政府发起设立的基金会、国有企业等）合作举办的义务教育学校。对这种类型的“公参民”学校，应办为公办学校。特别应该注意的是，借鉴学前教育规范办学、优化布局的经验，属住宅小区配套建设学校办为民办义务教育学校的，如果为“公参民”方式举办的，应优先退回公办；如不能退回公办的，也应采取购买学位等方式进行处理。对部分校舍面积较小、教育教学设施设备配置相对比较薄弱，或办学效益差，办学质量达不到区域内平均水平，群众意见较大的“公参民”学校，可关闭或与区域内就近的公办学校进行合并。对于该区段的公办学校不能为适龄儿童提供足额学位，相邻区段内又没有其他公办学校的、或学校场地为原小区公建配套校舍的、或学校公办教师编制达到专任教师数一定比例的“公参民”学校，原则上建议停止办学体制改革试验，退为公办学校体制。从“9号文”来看，“对于优质教育资源缺乏的地区，由地方政府引进区域外公办学校合作举办的义务教育学校”“应坚持公有属性，完善管理模式”。换言之，公办学校可以参与举办公办义务教育学校，不能参与举办民办义务教育学校。

四是部分“公参民”学校可以考虑转为民办学校。从举办者的角度来看，公办学校与其他社会组织、个人合作举办（含公办学校以品牌、管理等无形资产参与办学）的义务教育学校中，有一部分办学条件好、教育质量高、社会声望高、体制改革效益显著的“公参民”中小学。这部分学校中，除公办学校作为举办者应撤出、“仅以品牌输出方式”等收取管理费现象应杜绝外，如能符合独立法人资格、独立校园和基本教育教学设施、独立专任教师队伍、独立会计核算、独立招生、独立颁发学业证书条件的（“六独立要求”），在符合地方义务教育发展规划的情况下，尚有继续存在的可能。“9号文”明确要求：不符合“六独立”要求的，地方政府要限期整改；整改不到位的，可视情况将其转为公办学校或终止办学。 

五是通过转移支付等方式解决地方教育经费压力问题。义务教育阶段中“公参民”学校的规范属于整体义务教育阶段民办学校规范的一个组成部分。在总体义务教育阶段受教育人口不变的情况下，现有民办义务教育阶段在校生人数的压缩必然伴随着公办义务教育阶段在校生人数的增长，对地方财政的压力是可想而知的。从现有公开的数据来测算，综合对比2018年各地区教育经费增长情况可以发现，广东省、黑龙江省、吉林省、江苏省、湖北省5个地区在规范民办教育阶段需要新增的教育经费就超过了当地2018年全部教育经费增长的总额。在这种情况下，一方面应由地方财政调整和增加义务教育阶段教育经费，另一方面应考虑由中央财政进行相应的转移支付以弥补地方短时间内较大的经费缺口。